撤县潮来袭：未来中国或进入“无县时代”？
2021-09-01
渥太华微生活
来源：中国经济周刊
8月4日，邵阳市发改委网站公布了《对湖南省政协十二届四次会议第0618号提案的答复》，其中提到，“十四五”时期，加快拓城步伐，将邵东市、邵阳县部分乡镇调整纳入中心城区，推动新邵撤县设区，构建包括“三区一县”的“大中心”城市格局。
这则消息让撤县设市（区）再度回归大众视野。民政部数据显示，2009年底，全国尚有1464个县，855个市辖区；到了2019年末，已缩减至1323个县，市辖区数量却增至965个。
也就是说，10年之间，全国共撤销了141个县（平均每年减少14个县），相应地，全国10年之间增加了110个市辖区。
中国的县制在历史上已经连续存在了数千年，为什么要撤销？撤县设市（区）为何越来越受到各地热捧？大规模撤县设（市）之后，未来中国是否会进入“无县时代”？
浙江嘉兴市
多城“十四五”规划纲要提出撤县设市（区）
今年以来，全国多地提出撤县设市（区）。
洛阳的行政区划调整为今年各地撤县潮拉开帷幕。河南省政府网3月18日公布，国务院同意洛阳市调整部分行政区划，撤销县级偃师市，设立洛阳市偃师区；撤销孟津县、洛阳市吉利区，设立洛阳市孟津区。
此后，不少城市在当地的“十四五”规划纲要中提及将撤县设市（区）。
4月6日，云南昆明发布《昆明市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，提出“十四五”期间，昆明将优化行政区划设置，有序推进撤县设市（区）、乡改镇、村改居，加快培育新生中小城市。其中，县改市重点为加快推进嵩明、宜良撤县设市，县改区重点为加快推进富民撤县设区。
4月23日，浙江嘉兴在《嘉兴市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中明确提出，有序推进行政区划优化调整，稳妥实施撤县（市）设区、镇改街道、村改居等，力争市本级人口和经济规模占全市比重达到60%以上。
不仅昆明、嘉兴，陕西汉中、河北衡水、安徽滁州、浙江嘉兴、安徽芜湖、江西赣州等多地均在当地的“十四五”规划纲要中提出撤县设市（区）。
步入下半年，撤县设市（区）热潮依然在延续，甚至一些未达到“撤县设市”标准的县，也“摩拳擦掌”一步步向“设市”标准靠拢。
7月23日，有网民通过留言板向四川省委提问：“作为四川唯一常住人口超百万的县，不管是从经济还是城市发展规划，仁寿县都符合撤县建市的标准，请问仁寿县政府有没有启动撤县建市的相关工作？”
眉山市仁寿县民政局回复网友应询时表示：近年来，仁寿县综合实力进一步增强，部分指标已达到民政部2016年最新撤县设市标准，但仍有部分硬性指标正在提升中。目前没有启动撤县设市工作。
中国社会科学院生态文明研究所研究员、中国区域科学协会会长杨开忠接受《中国经济周刊》记者采访时表示，根据第七次人口普查的结果，我国城镇化率已达63.89%。从国际经验来看，这表明我国人口城镇化再经过7年左右的发展将步入稳定阶段。“由于1997年至2015年基本冻结‘县改市’ 的审批工作，我国设市工作严重落后于城镇化水平。为赶上城市化步伐，估计未来一段时间是‘县改市’‘县改区’‘特大镇改市’的高峰期。”
江苏省海安市行政中心大楼门口的新门牌。2018 年5 月，海安正式撤县设市。
“县”是否将退出历史舞台？
撤县设市，即撤销县，设立行政建制与县相同的市（即“县级市”）。简而言之，就是将县改设为县级市。
撤县设市的背景是：1981年的国务院政府工作报告在有关“中国经济体制改革的基本方向”的论述中提出：“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络。”
1983年，“撤县改市”序幕正式拉开，当年有31个县域改为县级市，并新设了7个县级市。此后，“撤县改市”规模渐次扩大。
之所以要推动“县改市”，在杨开忠看来，根本上是对我国城市化内在要求的顺应。
“将符合设市标准的县改市，有利于培育中小城市，缓解超大、特大城市、大城市的压力，促进大中小城市协调发展，提高城市化质量和水平；有利于通过扩权调动地方积极性；有利于以先进的城市标准引领地方建设基础设施、扩大公共服务，提升规划建设管理水平，更好地繁荣经济和提升人民生活质量。”杨开忠表示，“在这一过程中，要尽可能避免被一些不合理的个人因素所左右。”
事实上，并非所有的县都能改为市。中国区域科学协会理事长、国家发展和改革委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成接受《中国经济周刊》记者采访时表示：“县改市有一定的标准，一是县城的人口，二是二三产业的GDP所占比重较高。所以本质区别是：县改市之后，以城市发展和二三产业发展为主要任务。”
撤县之后设立的县级市，一是由地区、盟、自治州管辖，二是由地级市代管。地级市管辖的县撤县设市后，在法律上被称为省辖市，但实际上仍由原地级市代管。
“因市不能管市，所以由省辖，但省管不了，只能由市代管。”在肖金成看来，省管县，其实是把城市孤立起来，中心城市有被封死的危机，“也因如此，在推行省管县之前，各地纷纷改区，行动快的是广东，几乎将县全改了区，其他省紧随其后。”
撤县设区是指直辖市或者地级市，在其具备一定的经济能力后将所辖的县改设成区。
随着城镇化的发展，撤县设区成为改革的趋势。近年来，伴随中国经济一路高歌猛进，北京市、天津市、上海市、南京市等城市通过撤县设区实现了全区市。
国家对“撤县设区”的审批一直都敞开绿灯。仅2020年，四川成都、山东烟台、河北邢台等城市均获国家批准，迎来了区划调整——撤县设区。
相对撤县设市，“撤县设区”有利也有弊。“有利的一面，就是便于中心城市统筹协调，做大中心城市。正因为如此，一般中心城市倾向把县改成区。不利之处，就是区比同级市的自主权相对较小，规划建设运行管理中可能较少体现其地方性。正因为如此，被改的县一般倾向改市。”杨开忠说。
现实是，撤县已经成为一些省会城市和地级市扩大管辖空间和增加人口规模的常规操作。以现在每年减少10多个县的速度看，未来中国会不会进入“无县时代”？在撤县潮背景下，“县”是否会慢慢退出历史舞台？
“不会的。从空间分布来看，城市化不是国土空间普遍变成城市，恰恰相反，是让人口和经济活动集聚到占国土面积极少份额的土地上，以获取集聚利益。”杨开忠举例说，例如美国只有3%的国土面积是用于城市建设的，我国目前城市用地大概不到国土面积的2%。
“而且改市也是有标准的，城市化是要达到一定水平。当然，在城市化过程中，会有一些县因人口和经济流失，其县级建制被撤并降转。但即使考虑到这一点，最终也不会无县的。”杨开忠说。
边缘小县“撤并降转”现象将更加普遍？
县改市或改区，某种意义上，是针对发达省份或城市所属的县（市），而对于那些位居中西部地区的边缘小县，或将面临“撤并降转”。
公众号“西部城事”曾根据《中国县域统计年鉴2019》户籍人口数做过统计，目前我国人口不足5万的“袖珍”小县共有82个；人口规模在5万～10万之间的共有108个；人口规模在10万～50万之间的共有841个。总体计算，人口不足50万的县共有1031个，占比约为61%。
那些人口不足5万的82个县，几乎都位于西藏、青海、新疆、四川、陕西、山西、内蒙古等中西部省区。无论是自然条件，还是社会经济条件，这些边缘小县均远远落后于东部发达地区。
统计显示，2020年，有21个省(区)还存在GDP低于50亿元的县(市) 。在这些省(区)中，山西大宁县、永和县和石楼县，每个县的GDP都在10亿～20亿元之间；陕西的佛坪县，甘肃的两当、阿克塞、碌曲，新疆的柯坪、民丰、阿合奇等县，其GDP与永和、大宁也不分伯仲。
这些小县城都有一个共同点：人气不高、经济低迷，地方财政收入与财政支出反差巨大。这也是引发是否撤县等诸多争议的重要原因。
有主张合并的。今年两会期间，全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉提交的一份名为《优化县级行政区划，推进经济一体化发展》的提案称，中国2800多个县级行政区中，人口规模在10万人以下的有200多个，其中5万人以下的100多个，主要分布在西部。建议优化县级行政区划、推进小县合并试点，可以对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点（可整县合并，也可保留乡镇级管理稳定拆分小县）。
有主张撤县的。清华大学中国经济思想与实践研究院研究员袁钢明告诉《中国经济周刊》记者：“像佛坪、大宁这样的边缘小县城，人员稀少，管理起来效率又不高，还要维持其机构和工作人员的运转，带来的只是负担。而撤县能够减少不必要的行政单位，减少没有意义的行政开支。”
杨开忠将其统一归纳为“撤并降转”，他告诉《中国经济周刊》记者，“那些人口稀少、封闭分割、远离中心城市的经济边缘地带的县城，地理经济相对无效率，在优化国土空间布局、推进新型城镇化和区域协调发展的过程中，人口进一步减少一般是不可避免的，其中一些县行政建制‘撤并降转’，也是自然的。”
但他同时强调：“由于我国偏远边缘县，县域面积相差很大，且一些具有民族团结、边疆问题、生态或文化保护的特殊意义，具体调不调整、采取哪种方式调整，要具体问题具体分析，不能简单以人口和经济规模论之。”
“撤并降转”是否以人口为标准？
我国的县域范围是历史形成的，人口规模和范围都不大，人口最多的县不到200 万人，多数县的人口规模在30 万至50 万之间，多数县的范围在1000 至3000 平方公里，也就是方圆50 公里范围。
基于人口是影响经济发展的一个重要因素，以及李冬玉在提案中提出“10万人以下的县进行合并”的观点，一些学者将讨论的焦点聚集到了人口数量上。
袁钢明赞成以10万人口为标准进行撤销：“基于中国国情，如果一个县（市）的人口少于10万人，过于稀少，这样的基层行政机构就没有理由继续存在。少于10万人，不仅不应该成为县，甚至连镇都没有理由成立。”
也有反对意见。肖金成接受《中国经济周刊》记者采访时表示，县级能否撤并，不能简单以人口和GDP来衡量。一个区域需要一个中心城市，而中心城市的管理半径一般是50公里，这是一个比较合理的半径，因为一个中心城市的辐射半径是以交通工具来衡量的，即汽车的1小时交通圈。农民要出售产品，开车1小时进入城市，当天就可以回去；市民要外出办事，乘车1小时可达，当天也就回去了。超过这个半径，与中心区的关系就越来越小。
“在这个半径范围内，看有没有中心城市，如果没有，就不要把县撤销。撤县不能仅以人口多少定论。撤县后，当地的老百姓怎么办？” 肖金成说，简单撤并不能从根本上解决问题，且易引起较大震动。
在他看来，未来可以将县级政府改革成为地级市或州的派出机构。
所谓派出机构，就是代表市政府对乡镇进行管理，不设财政，市政府要为其提供财政支出。
“不设立人大和政协，没有独立的规划权，由市规划部门统一规划。没有自己的地盘，也不需要设立很多机构，可大规模减少财政支出。在职人员可逐步减少，也可实行‘老人老办法，新人新办法’，来减少改革的阻力，以免引起波动。”肖金成表示。
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